El uso de suelo: la ventanilla más cara de la inversión en México

La semana pasada, en “La inversión que no llega”^[1], identificamos tres capas que un inversionista debe atravesar para concretar un proyecto en México. La primera es el entorno macroinstitucional: Estado de derecho, consistencia regulatoria, capacidad fiscal. La segunda es la tramitología federal —la permisología— que hoy tiene un carril exprés para las grandes inversiones, pero deja fuera al inversionista mediano. Ambas capas, con todo y sus fallas, están dentro de la esfera de influencia del gobierno federal, incluida la propia presidencia de la República.

Hay una tercera capa que rara vez se discute con el mismo detalle, y que en la práctica es donde la mayoría de las inversiones —sin importar su tamaño— terminan por estrellarse: el territorio. Ahí, la autoridad no es la presidenta ni el secretario de Hacienda o el de economía, sino el ayuntamiento, y la herramienta con la que ese ayuntamiento decide, controla y en muchos casos extrae valor es el uso de suelo.

Esta entrega se concentra en esa tercera capa. Es, en mi opinión, el principal obstáculo para que la inversión fluya en México y una de las fuentes más consistentes de arbitrariedad de la autoridad municipal.

Ahí, en esa facultad aparentemente técnica, se esconde una de las principales fuentes de incertidumbre para el empresario, uno de los mayores incentivos a la corrupción local y uno de los obstáculos menos discutidos para la inversión productiva.

La Constitución reconoce al municipio facultades para ordenar y gestionar su territorio. Esa atribución no es menor: define, en los hechos, cómo crece una ciudad, dónde se puede invertir, qué tipo de actividad se permite, qué zonas deben preservarse y qué infraestructura necesita el desarrollo urbano para no convertirse en desorden. Para eso existen los planes de desarrollo urbano municipal, que expresan una visión integral del crecimiento de la ciudad y deben actualizarse periódicamente conforme cambian las condiciones del territorio.

En teoría, el diseño es razonable. En la práctica, el problema empieza cuando la planeación deja de ser el marco general y la excepción, el cambio de uso de suelo para un predio específico, se convierte en el verdadero centro del poder. Ahí precisamente es donde aparece la distorsión.

Un empresario que quiere invertir en un municipio no enfrenta únicamente un análisis técnico sobre si su proyecto es compatible con la vocación del territorio, la disponibilidad de agua, la infraestructura eléctrica, la movilidad, el impacto ambiental o la protección civil. Muchas veces enfrenta algo peor: incertidumbre total. No sabe si la autoridad resolverá con criterios técnicos, si usará el expediente como mecanismo de presión política, o si el proceso se convertirá en una invitación implícita a incurrir en actos de corrupción.

Ese es uno de los grandes problemas del modelo actual: la facultad municipal sobre el uso de suelo es constitucionalmente legítima, pero en demasiados casos opera sin contrapesos reales. La ley contempla mecanismos para discutir y procesar modificaciones al uso de suelo, incluidas comisiones de planeación del desarrollo. Sin embargo, en los hechos, la autoridad municipal suele controlar por completo esos espacios, y cuando quien decide controla también el procedimiento, la consulta, el ritmo y el sentido final de la resolución, entonces, la diferencia entre planeación y discrecionalidad desaparece.

El resultado es bien conocido, proyectos que nunca debieron aprobarse obtienen luz verde porque benefician intereses privados o políticos. Proyectos viables que podrían generar empleo, inversión y prosperidad quedan congelados por razones ajenas al interés público. Ciudadanos que tendrían que estar protegidos por una buena planeación urbana terminan padeciendo decisiones arbitrarias que complican la vida en sus comunidades. E inversionistas que quieren arriesgar capital enfrentan un sistema en el que la regla no siempre es la ley, sino la ventanilla correcta, el funcionario correcto o la negociación correcta. Ese modelo no sólo genera corrupción, genera malas ciudades.

La ley establece la elaboración de planes de desarrollo urbano precisamente para fijar la visión municipal sobre su crecimiento de mediano y largo plazo. Por ello, estos planes incorporan restricciones y oportunidades relacionadas con agua, medio ambiente, protección civil, movilidad, densidad, infraestructura, energía y servicios especializados. Ese marco, cuando se respeta, ofrece certidumbre tanto para la comunidad como para quien busca invertir: anticipa el desarrollo, en lugar de administrarlo caso por caso bajo presión.

Por supuesto, hay situaciones en las que modificar el uso de suelo de uno o varios predios puede tener sentido. Las ciudades cambian. Los corredores económicos evolucionan. Aparecen nuevas necesidades logísticas, industriales o habitacionales. Negar eso sería ingenuo. Pero una modificación de uso de suelo debería ser una excepción plenamente justificada, no una herramienta cotidiana para transferir plusvalía privada vía discrecionalidad pública.

Ese es el punto de fondo. Una cosa es adaptar el territorio a nuevas realidades económicas; otra muy distinta es convertir el cambio de uso de suelo en el mecanismo mediante el cual algunos empresarios capturan valor y algunos funcionarios capturan renta. Por eso vale la pena abrir una discusión de fondo sobre una reforma institucional que introduzca contrapesos reales en esta materia.

La legislación federal ya contempla la figura de los institutos municipales de planeación. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano —vigente desde 2016 y reformada en 2021 para incorporar expresamente esta figura— los define como organismos públicos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, en municipios con cien mil habitantes o más^[2]. El problema no es la falta de fundamento legal, sino su alcance: la propia ley limita la obligación municipal a “impulsar y promover” la creación del instituto, no a ponerlo en operación^[3]. El resultado es previsible: la figura existe en el papel, pero su implementación real queda sujeta a la voluntad política del ayuntamiento en turno, y en la práctica sigue siendo desigual en su diseño y, en muchos municipios, marginal frente al poder político local.

La propuesta que vale la pena debatir es la conveniencia de volver obligatoria la creación y puesta en operación de estos organismos —no sólo su promoción— en los municipios de cien mil habitantes o más, el mismo umbral que la ley ya reconoce, y darles una integración que reduzca el monopolio político sobre las decisiones territoriales.

La clave estaría en su órgano máximo de decisión. Dos terceras partes de su consejo directivo estarían integradas por representación ciudadana electa mediante consulta, y una tercera parte por representantes del ayuntamiento. Además, la mitad de la representación ciudadana debería renovarse cada tres años, de modo que exista una combinación de legitimidad democrática, renovación periódica y continuidad institucional. Esta arquitectura no es una ocurrencia de escritorio: se inspira en un caso de éxito real, el Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) de León, Guanajuato, en operación desde 1994 —más de treinta años— con un consejo directivo integrado por dieciséis consejeros ciudadanos derivados de consulta pública y ocho representantes del ayuntamiento, es decir, la misma proporción de dos tercios a un tercio, con consejeros ciudadanos que duran tres años en el cargo, renovables por un periodo adicional, manteniendo siempre al menos la mitad de sus integrantes para asegurar continuidad^[4]. Ese diseño le ha permitido a León sostener una planeación técnica que trasciende administraciones municipales, y es precisamente el que retoma esta propuesta.

¿Por qué importa esta arquitectura? Porque la planeación territorial no puede depender exclusivamente de la lógica trianual de un gobierno municipal. Las ciudades no caben en un periodo administrativo. Sus problemas tampoco. Agua, movilidad, crecimiento industrial, protección ambiental, riesgos urbanos y capacidad de servicios son temas que exigen continuidad técnica y una conversación pública más amplia que la del cabildo en turno.

Un instituto municipal de planeación con participación ciudadana robusta podría convertirse en el espacio de consulta obligada para la elaboración y puesta en operación del plan de desarrollo urbano municipal, del plan de desarrollo municipal e incluso de componentes estratégicos del presupuesto vinculados al crecimiento de la ciudad. Pero, sobre todo, podría convertirse en un filtro técnico e institucional frente a la discrecionalidad del cambio de uso de suelo.

La propuesta no implica quitarle al municipio la facultad constitucional de decidir sobre su territorio. Esa facultad debe mantenerse. Lo que sí implica es introducir una mediación institucional que ordene, justifique y transparente decisiones que hoy, en demasiados casos, se toman con criterios opacos.

En ese modelo, el instituto de planeación debería emitir una opinión al ayuntamiento respecto de solicitudes de cambio de uso de suelo en predios específicos o en conjuntos de predios, particularmente en casos extraordinarios. No para sustituir a la autoridad, sino para obligarla a decidir dentro de un marco más razonado, público y técnicamente sustentable.

Eso tendría al menos tres efectos.

Primero, elevaría la certidumbre para el ciudadano y para el inversionista, porque la decisión dejaría de depender exclusivamente de una negociación política cerrada.

Segundo, acotaría los márgenes de corrupción asociados a la captura privada de decisiones urbanas.

Tercero, ayudaría a producir mejores ciudades, al vincular permisos y autorizaciones con una visión real de territorio, infraestructura, agua, medio ambiente y seguridad.

Sin entrar en detalles que la confidencialidad no permite, empresarios que hoy mismo están navegando este entorno me han descrito tres patrones que se repiten. Primero: llega una nueva administración municipal, revisa los permisos otorgados por la anterior y suspende sus efectos mientras los “revisita” con el inversionista —quien ya comprometió tiempo, capital y expectativas. La sospecha sobre cómo fueron otorgados es el pretexto; la renegociación de las condiciones, el objetivo real. Segundo: proyectos con procesos de autorización muy avanzados que son arbitrariamente suspendidos, con una demanda implícita: apoyar obras de infraestructura municipal. Los empresarios locales están acostumbrados a contribuir al entorno donde operan; otra cosa es que se les exija sustituir al municipio en obligaciones que no les corresponden. Tercero: inversiones que llevan años detenidas porque la autoridad municipal no quiere resolver el impacto vial en la zona de influencia del proyecto —sin ofrecer un mecanismo claro para hacerlo, ni asumir la responsabilidad que le toca. En los tres casos, el común denominador no es la ley: es la discrecionalidad.

Nada de esto resolvería por sí solo todos los problemas de la planeación urbana en México. Pero sí atacaría uno de los núcleos más costosos del desorden actual: la capacidad de los gobiernos municipales para usar una facultad legítima como instrumento de discrecionalidad total.

Vale decirlo con claridad. No se trata de defender el interés voraz de un empresario que quiere mejorar su plusvalía a costa de la comunidad. Tampoco de despojar al municipio de su papel constitucional. Se trata de construir un mecanismo más serio, más ciudadano y más técnico para distinguir entre proyectos que agregan valor al territorio y proyectos que sólo redistribuyen renta entre privados y funcionarios.

La presidenta, en su afán, de promover inversión productiva y darle sustento al Plan, Mexico, puede ordenar procesos exprés y exigir Estado de derecho desde Palacio Nacional. Eso resuelve, en el mejor de los casos, las primeras dos capas. Pero no puede maniobrar, desde ahí, un cambio de uso de suelo en algun municipio del país. Esa facultad —y el poder que representa— vive en el territorio, y mientras siga viviendo ahí sin contrapesos, la tercera capa seguirá siendo la más costosa de las tres, y la más difícil de resolver desde el centro.

La discusión, en el fondo, no es sólo urbana. Es económica e institucional. Si México quiere atraer inversión productiva, generar prosperidad local y fortalecer las finanzas municipales, necesita reducir la incertidumbre que hoy acompaña a demasiadas decisiones de uso de suelo. Y si quiere ciudades más habitables, necesita también evitar que la planeación se siga negociando predio por predio.

Esta es, desde luego, una propuesta para debatir. Pero vale la pena hacerlo en serio, porque el costo de no hacerlo ya lo estamos pagando.

Mientras el uso de suelo siga siendo la ventanilla más opaca del poder local, la tercera capa seguirá siendo la que decide, en los hechos, si la inversión que México dice buscar realmente llega

^[1]“La inversión que no llega”, publicado en Substack el sábado 27 de junio de 2026.

^[2]Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, artículo 3, fracción XLI (fracción adicionada mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 2021).

^[3]Ídem, artículo 11, fracción XXVI.

^[4]Instituto Municipal de Planeación de León, Guanajuato (IMPLAN), en operación desde 1994; integración y periodos de su Consejo Directivo conforme a información publicada en implan.gob.mx.